Тема номераАктуальное интервьюЭкспертное мнениеВизитная карточкаПолезная информация

Журнал “Вестник Предпринимателя СПб”

Бизнес-навигатор
№5
июль
2018

Концепция федеральной целевой программы «Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2019 - 2025 годы)»

I. Обоснование соответствия целей Программы приоритетным задачам социально-экономического развития Российской Федерации

Концепция федеральной целевой программы "Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2019 - 2025 годы)" (далее - Программа) разработана на базе организационно-методических основ и результатов реализации федеральной целевой программы  "Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011 - 2018 годы)", утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 2 августа 2011 г. № 644 "О федеральной целевой программе "Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011 - 2018 годы)", ее стратегические направления согласуются с Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р, и со Стратегией развития туризма в Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 31 мая 2014 г. № 941-р), а порядок ее формирования соответствует Федеральному закону "О стратегическом планировании в Российской Федерации". Программа будет являться одним из инструментов реализации государственной политики в сфере туризма на период  2019 - 2025 годов, в частности государственной программы Российской Федерации "Развитие культуры и туризма на 2013 - 2020 годы", утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от  15 апреля 2014 г. № 317 "Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Развитие культуры и туризма" на 2013 -  2020 годы". Программа не противоречит положениям Договора о Евразийском экономическом союзе, а также положениям иных международных договоров Российской Федерации. Социально-экономическая система России вступила в новый этап своего развития, внешнее выражение которого состоит в росте показателей темпов экономического восстановления, стабилизации показателей инфляции, возрождении инвестиционной активности, изменении потребительских настроений в сторону отечественных производителей. В таких условиях туризм может быть определен новым эффективным инструментом социально-экономического развития Российской Федерации. Туризм вносит существенный вклад в обеспечение устойчивого социально-экономического развития и социальной стабильности, эта отрасль важна для развития малых форм бизнеса и микропредприятий, создания рабочих мест, а также способствует самозанятости населения. Туристская отрасль развивается, опережая среднемировые темпы роста, стимулирует развитие смежных отраслей экономики. Сегодня туризм формирует 3,4 процента валового внутреннего продукта страны, влияя на 53 смежные отрасли. Создание одного рабочего места в сфере туризма влечет создание до 5 рабочих мест в смежных отраслях.  В Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года определен целевой ориентир сбалансированного пространственного развития, в соответствии с которым Программа будет нацелена на обеспечение устойчивого социально-экономического развития субъектов Российской Федерации с учетом снятия инфраструктурных ограничений и максимально полного использования потенциала территорий субъектов Российской Федерации для развития туризма. Это также коррелируется с главной целью Стратегии развития туризма в Российской Федерации на период до 2020 года, которая заключается в комплексном развитии внутреннего и въездного туризма с учетом обеспечения экономического и социокультурного прогресса в регионах России. Для достижения целевых установок предполагается осуществить дальнейшее использование кластерного подхода при определении стратегических ориентиров развития сферы туризма в субъектах Российской Федерации, который также указан в Стратегии развития туризма в Российской Федерации на период до 2020 года как приоритетный наряду с принципами государственно-частного партнерства и координации региональных программ развития туризма. В целях настоящей Концепции понятие "туристский кластер" означает сосредоточение на определенной территории предприятий и организаций, интегрированных в одну логистическую схему и занимающихся разработкой, производством, продвижением и продажей туристского продукта, а также деятельностью, смежной с туризмом и рекреационными услугами. Развитие туризма связано с обеспечением высоких стандартов благосостояния человека, достижение которых также является целевым ориентиром Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года. В практике экономики развитых государств туризм уже длительное время рассматривается как индикатор качества жизни населения, а в России в активную фазу вошла планомерная работа по развитию инклюзивных форм туристско-рекреационного обслуживания, в том числе инвалидов и лиц с ограниченными возможностями здоровья. Мероприятия Программы будут способствовать эффективной реализации задач Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года в части молодежной политики, в том числе создадут условия для стимулирования интереса молодежи к историческому и культурному наследию России, защите окружающей среды, межрегиональным молодежным обменам  путем развития системы внутреннего туризма как средства гражданского образования и патриотического воспитания молодежи. Весь комплекс мероприятий Программы будет способствовать развитию доступной и комфортной туристской среды, повышению качества и конкурентоспособности российского туристского продукта на внутреннем и мировом рынках и обеспечит условия для стимулирования предпринимательских и общественных инициатив в сфере туризма, в том числе в формате малых форм бизнеса и микропредприятий. Указанные документы стратегического планирования содержат подходы по формированию отрасли только до 2020 года, однако современные условия диктуют необходимость постановки новых стратегических ориентиров, которые найдут отражение в мероприятиях Программы. Особое внимание будет уделено внутреннему туризму, который рассматривается как одна из задач импортозамещения, а развитие въездного туризма является одним из перспективных путей решения задачи по увеличению доли несырьевого экспорта в общем объеме экспорта страны, поставленной Президентом Российской Федерации. Эти обновленные ориентиры позволят сформировать платформу отраслевой стратегической линии после 2020 года, согласно которой въездной и внутренний туризм в качестве катализатора социальноэкономического развития российских регионов имеет стабильные перспективы превратиться в высокодоходную отрасль народного хозяйства Российской Федерации.

II. Обоснование целесообразности решения проблемы программно-целевым методом

Координация действий и концентрация ресурсов при решении задач развития внутреннего и въездного туризма могут быть обеспечены только при использовании программно-целевого метода с привлечением ресурсов федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников. В настоящее время существует несколько проблем развития внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации, негативное влияние которых на туристско-рекреационный комплекс удалось снизить за период 2011 - 2017 годов, в том числе: отставание темпов модернизации и создания инженерной инфраструктуры (в том числе сети энергоснабжения, водоснабжения, транспортные сети, очистные сооружения, причалы, пристани, дноуглубление и берегоукрепление) отдельных регионов от темпов общего социально-экономического развития, что является препятствием для привлечения частных инвестиций в туристскую сферу; отставание уровня развития туристской инфраструктуры от темпов роста туристского интереса к территории (недостаточность, а в ряде регионов отсутствие средств размещения туристского класса и объектов досуга, неудовлетворительное состояние многих туристских объектов показа, несоответствие придорожной инфраструктуры практически на всех автомагистралях страны современным потребностям туристов); отсутствие доступных инвесторам долгосрочных кредитных инструментов (например, проектное финансирование) с процентными ставками, позволяющими окупать инвестиции в объекты туристскорекреационного комплекса в приемлемые для инвесторов сроки; недостаточное качество обслуживания во всех секторах туристской индустрии вследствие недостатка профессиональных кадров; недостаточно интенсивное продвижение России как привлекательного направления для туристов. Использование механизма Программы определяется тем, что указанные проблемы не могут быть решены в пределах одного финансового года и требуют значительных бюджетных расходов до 2025 года включительно. Программно-целевой метод позволит организовать межведомственное и кооперационное взаимодействие различных министерств и ведомств, а также внедрить системный подход к реализации мероприятий отдельных государственных программ, федеральных целевых программ и использованию результатов их мероприятий для создания условий по обеспечению роста объемов услуг внутреннего и въездного туризма. В условиях макроэкономических изменений и структурных преобразований, происходящих в экономике Российской Федерации, только использование программно-целевого метода позволит обеспечить условия для осуществления высокоэффективной государственной политики в сфере развития внутреннего и въездного туризма. Разработка Программы осуществлялась на основе следующих принципов: формирование стратегического географического каркаса, основанного на приоритетных видах туризма, в рамках которых будут реализовываться туристские укрупненные инвестиционные проекты международного и федерального уровня в зависимости от действующих центров притяжения туристов; совершенствование и расширение применения механизмов поддержки бизнеса при реализации инвестиционных проектов с целью создания и развития туристских кластеров, а также применения принципов  государственно-частного партнерства, в том числе в форме концессионных соглашений, соглашений о государственно-частном партнерстве и контрактов жизненного цикла для привлечения внебюджетных инвестиций в создание и развитие обеспечивающей инфраструктуры и туристской инфраструктуры, что позволит повысить привлекательность туристской отрасли как объекта для частных инвестиций и привлечь на 1 рубль бюджетных средств не менее 2,2 рубля внебюджетных инвестиционных вложений; приоритизация проектов в соответствии с их способностью внести наибольший вклад в достижение целей Программы и ее плановых показателей и с учетом специальных условий для приоритетных территорий, а также проектов,  предусматривающих применение одной или нескольких инновационных технологий финансирования (концессия, государственно-частное партнерство, муниципально-частное партнерство, контракт жизненного цикла); выстраивание последовательности реализации проектов создания туристских кластеров, соответствующих требованиям Программы, согласно их способности внести наибольший вклад в достижение целей Программы и ее плановых показателей и с учетом специальных условий для приоритетных территорий. Изменение механизмов реализации Программы в части оценки проектов на этапе включения в Программу: соответствие инвестиционного проекта по созданию туристского кластера одному из приоритетных видов туризма; наличие статуса приоритетного регионального проекта на уровне субъекта Российской Федерации; требование к наличию региональной либо межрегиональной программы по развитию туризма, предусматривающей комплекс мер по сбалансированному развитию туристской отрасли; совершенствование процедуры контроля и мониторинга, а также более широкое вовлечение представителей общественных организаций в механизмы контроля на всех этапах реализации Программы; комплексный подход к реализации мероприятий Программы с учетом результатов и текущих мероприятий других государственных программ, федеральных целевых программ и стратегий Российской Федерации в рамках территориального (включая моногорода) и отраслевого планирования; использование потенциала мест традиционного бытования народных художественных промыслов при формировании туристских кластеров, которые будут способствовать развитию перспективных туристских укрупненных инвестиционных проектов; совершенствование механизма выполнения обязательств на всех этапах реализации Программы инвесторами, субъектами Российской Федерации и Федеральным агентством по туризму; стимулирование применения новых технологий, в том числе информационно-коммуникационных технологий, для повышения качества услуг в секторе туризма; повышение уровня внедрения безбарьерной среды на объектах туристской индустрии через создание соответствующей инфраструктуры. Благодаря значительному улучшению законодательства и институциональной среды в Российской Федерации объекты обеспечивающей инфраструктуры могут быть обеспечены софинансированием из внебюджетных источников, что позволит снизить риски реализации инвестиционных проектов и обеспечит максимально эффективное использование бюджетных средств и увеличение возможности для привлечения внебюджетного финансирования. Необходимость программного подхода к развитию туризма  в Российской Федерации объясняется в первую очередь тем, что сфера туризма представляет собой сложную, разветвленную и многоуровневую систему, внутри которой решение проблем может быть только комплексным, учитывающим множество факторов и состояние смежных отраслей и сфер деятельности. Только применение программно-целевого метода обеспечит такие важнейшие условия для осуществления государственной политики по вопросам развития туризма, как: стратегическое единство в принятии решений в сфере туризма на всех уровнях исполнительной власти; координация финансирования за счет средств бюджетов всех уровней и внебюджетных источников, в том числе привлеченных на основе государственно-частного партнерства; преемственность мероприятий Программы, федеральной целевой программы "Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011 - 2018 годы)" и мероприятий иных программ, реализованных в предшествующие периоды; установление стратегических ориентиров по созданию  и модернизации обеспечивающей и туристской инфраструктуры, инновационному развитию основных видов туризма и перспективных туристских укрупненных инвестиционных проектов Российской Федерации; концентрация источников финансового обеспечения реализации инвестиционных проектов развития туризма в субъектах Российской Федерации в соответствии с перспективностью туристских укрупненных инвестиционных проектов.

III. Характеристика и прогноз развития сложившейся проблемной ситуации в рассматриваемой сфере без использования программноцелевого метода, включающие сведения о действующих расходных обязательствах Российской Федерации, а также о расходных обязательствах субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в указанной сфере

Туристско-рекреационные активы Российской Федерации позволяют развивать практически все виды туризма. В фокус Стратегии развития туризма в Российской Федерации на период до 2020 года попали такие виды туризма, как культурно-познавательный, событийный, экологический, деловой, круизный, паломнический, горнолыжный, санаторно-курортный и оздоровительный. Мировой тенденцией считается рост интереса к культурнопознавательному и экологическому туризму, ориентированному на рекреационную деятельность на природе, что делает Российскую Федерацию еще более привлекательным туристским направлением для российских и иностранных туристов. Основные регионы развития экологического туризма в России сосредоточены в Сибирском, Дальневосточном, Приволжском, Уральском, Северо-Западном, СевероКавказском и Южном федеральных округах. На конец 2016 года количество туристических фирм, осуществляющих операторскую, агентскую и экскурсионную деятельность на территории Российской Федерации, составило более 12 тыс. Указанные организации реализовали населению около 3,5 млн. туристических пакетов, из них более 1,5 млн. туристических пакетов по России. Число российских туристов, путешествующих по территории России,  в 2016 году возросло по отношению к 2015 году  в 1,3 раза и составило более 3,3 млн. человек. Растет поток граждан, путешествующих по России в формате самодеятельного туризма, в том числе на личном автотранспорте. В перечень территорий с высокой туристской привлекательностью,  в который традиционно входили г. Москва, Краснодарский край, Московская область, г. Санкт-Петербург, Республика Татарстан, в соответствии с данными по численности размещенных лиц в коллективных средствах размещения по полному кругу хозяйствующих субъектов в 2015 году добавилась Республика Крым. При этом у российских граждан лидером популярности является Краснодарский край, а среди иностранных туристов сохраняют свои лидирующие позиции гг. Москва и СанктПетербург. Наличие в перечне лидеров Краснодарского края и Республики Крым говорит о том, что оздоровительные программы с элементами пляжного туризма являются одним из самых популярных видов отдыха у россиян. Традиционно высоким спросом пользуется в нашей стране оздоровительный туризм, который является наиболее значимым для сохранения здоровья, повышения уровня и качества жизни граждан. Поддерживаются и развиваются традиции оздоровительных методик в ряде регионов Южного и Северо-Кавказского федеральных округов, обладающих уникальными природно-климатическими ресурсами. Перспективными для развития этого вида туризма также являются регионы Приволжского федерального округа. Одним из популярных и динамично развивающихся сегментов путешествий являются морские и речные круизы. Круизный туризм в большей степени развит в Центральном, Северо-Западном, Приволжском и Южном федеральных округах. Перспективными регионами для развития указанных видов туризма являются Сибирский и Дальневосточный федеральные округа. Рынок круизов растет намного быстрее, чем другие виды транспортных путешествий, поскольку он неразрывно связан с культурно-познавательным туризмом. Значительно расширилась практика создания и продвижения на рынке межрегиональных туристских продуктов и маршрутов. Например, к успешным туристским маршрутам с 50-летней историей "Золотое кольцо" и круизам по реке Волге добавились межрегиональные туристские проекты в границах федеральных округов России: Центральный федеральный округ - "Русские усадьбы"; Северо-Западный федеральный округ - "Серебряное ожерелье"; Северо-Кавказский федеральный округ - "Великий шелковый путь"; Дальневосточный и Сибирский федеральные округа - "Восточное кольцо России"; Сибирский федеральный округ - "Великий чайный путь"; Центральный, Северо-Западный, Приволжский федеральные округа - "Узоры городов России"; Приволжский федеральный округ - "Красный маршрут"; Приволжский, Центральный и Южный федеральные округа - "Великая Волга"; Уральский, Сибирский, Дальневосточный федеральные округа - "Сибирский тракт". На туристские продукты в рамках таких проектов в меньшей степени оказывает влияние фактор сезонности, что важно для равномерной загрузки предприятий туристской инфраструктуры. Выбирая места для отдыха, граждане Российской Федерации в первую очередь руководствуются такими критериями, как общая стоимость поездки и климатические условия. В сегменте внутреннего туризма имеется устойчивая тенденция к развитию самодеятельного туризма, в том числе на личном автотранспорте. Это объясняется увеличением объема личного автопарка, расширением географии и динамики путешествий по стране, ростом туристского предложения в сегменте культурно-познавательного туризма, особенно в регионах Центрального и Северо-Западного федеральных округов. За время реализации федеральной целевой программы "Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации  (2011 - 2018 годы)" накоплен значительный опыт по изучению и оценке туристского потенциала регионов Российской Федерации с точки зрения перспектив развития различных видов туризма и выработке подходов к развитию туристской инфраструктуры, учитывающих специфику географического положения и климатических условий регионов, а также различия в уровне финансовой обеспеченности субъектов Российской Федерации. На этой основе предлагается выделить 5 приоритетных видов туризма: культурно-познавательный туризм - это путешествие  с познавательными целями, которое знакомит туриста с историкокультурными ценностями, памятниками природы, традициями и обычаями, в том числе посредством экскурсионной деятельности и событийных мероприятий; активный туризм - это путешествие с активными способами передвижения, в том числе с использованием специального снаряжения, горнолыжных баз и других спортивных объектов для массового туризма; оздоровительный туризм - это путешествие в целях отдыха и восстановления физического здоровья, предусматривающее лечебнооздоровительные, профилактические, рекреационные и пляжные услуги; круизный туризм - это путешествие по воде на круизном судне по обозначенному маршруту в культурно-познавательных, досуговорекреационных, оздоровительных, профессионально-деловых, исследовательско-экспедиционных и других целях; экологический туризм - это путешествие с целью наблюдения и приобщения к природе, основными принципами которого являются рациональное использование природных ресурсов и охрана окружающей среды. Для повышения эффективности реализации кластерного подхода в туризме, совершенствования процедуры отбора инвестиционных проектов создания туристских кластеров, выстраивания последовательности реализации этих проектов, соответствующих требованиям Программы, целесообразно сформировать стратегический географический каркас, основанный на перспективных туристских укрупненных инвестиционных проектах и территориальной приоритетной структуре развития инфраструктуры туризма в зависимости от действующих центров притяжения туристов. Перспективный туристский укрупненный инвестиционный проект реализуется в рамках целевого региона, представляющего собой совокупность особенностей социально-географической местности субъектов Российской Федерации, которая может стать основой интегрированного комплексного продукта, объединенного через бренд, и которая уже сегодня является центром притяжения туристов, предпочитающих конкретный вид туризма. В настоящее время можно выделить 15 перспективных туристских укрупненных инвестиционных проектов, привлекающих туристов и обладающих высоким потенциалом расширения туристского предложения по конкретным приоритетным видам туризма: в рамках оздоровительного туризма: перспективный туристский укрупненный инвестиционный проект "Черноморское побережье" (Краснодарский край, Республика Крым, г. Севастополь); перспективный туристский укрупненный инвестиционный проект "Приволжье" (Оренбургская область, Республика Башкортостан); перспективный туристский укрупненный инвестиционный проект "Кавказ" (Кабардино-Балкарская Республика, Карачаево-Черкесская Республика, Чеченская Республика, Ставропольский край, Республика Северная Осетия - Алания, Республика Ингушетия, Республика Адыгея); перспективный туристский укрупненный инвестиционный проект "Каспий" (Астраханская область, Республика Дагестан, Республика Калмыкия); в рамках культурно-познавательного туризма: перспективный туристский укрупненный инвестиционный проект "Серебряное ожерелье России" (Архангельская, Вологодская, Мурманская, Ленинградская, Новгородская, Псковская области, г. Санкт-Петербург, Республика Карелия, Республика Коми, Ненецкий автономный округ); перспективный туристский укрупненный инвестиционный проект "Центральная Россия" (субъекты Российской Федерации, входящие в состав Центрального федерального округа); перспективный туристский укрупненный инвестиционный проект "Русская Балтика" (Калининградская область); перспективный туристский укрупненный инвестиционный проект "Урал" (Свердловская и Челябинская области, Ханты-Мансийский автономный округ - Югра); в рамках активного туризма: перспективный туристский укрупненный инвестиционный проект "Сибирь" (Алтайский край, Кемеровская и Новосибирская области, Республика Хакасия, Республика Тыва, Республика Алтай); в рамках круизного туризма: перспективный туристский укрупненный инвестиционный проект "Приморье" (Приморский край); перспективный туристский укрупненный инвестиционный проект "Волжский путь" (Самарская, Ульяновская, Нижегородская, Пензенская, Саратовская, Тверская, Астраханская, Ивановская, Костромская, Волгоградская, Ярославская области, Пермский край, Республика Башкортостан, Республика Мордовия, Республика Татарстан, Республика Марий Эл, Чувашская Республика); перспективный туристский укрупненный инвестиционный проект "Русская Арктика" (Архангельская, Мурманская области, Ямало-Ненецкий автономный округ, Красноярский край, Республика Саха (Якутия); перспективный туристский укрупненный инвестиционный проект "Амур" (Хабаровский край, Амурская область, Еврейская автономная область); перспективный туристский укрупненный инвестиционный проект "Камчатка - Сахалин" (Камчатский край, Сахалинская область); в рамках экологического туризма: перспективный туристский укрупненный инвестиционный проект "Байкал" (Иркутская область, Республика Бурятия, Забайкальский край). Для повышения конкурентоспособности отечественного туристского продукта и наиболее полного удовлетворения потребностей туристов указанные перспективные туристские укрупненные инвестиционные проекты могут дополняться элементами других приоритетных видов туризма. Такой подход позволит в условиях ограниченных ресурсов согласовывать и концентрировать усилия на поддержке именно тех инвестиционных проектов создания и (или) модернизации туристских кластеров, где имеется высокий потенциал развития конкретного вида приоритетного туризма в четкой увязке с действующими центрами притяжения туристов. Перечень документов стратегического планирования, в соответствии с которыми формируются действующие расходные обязательства Российской Федерации в сфере туризма, предусмотрен приложением № 2.  Действующие расходные обязательства субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в сфере туризма на 2017 год составляют 9902,5 млн. рублей и 534 млн. рублей соответственно.  Вероятными последствиями отказа от использования программноцелевого метода могут стать: разрозненные действия федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, снижение их ответственности  и появление бессистемности в решении стоящих перед государством задач в сфере развития туризма; неэффективное использование бюджетных средств, незначительное привлечение средств внебюджетных источников для решения проблем  в сфере туризма. Снижение государственной поддержки сферы туризма в ближайшие годы в России может привести к: утере конкурентоспособности отечественного туристского продукта на мировом и внутреннем туристских рынках; росту количества граждан Российской Федерации, выезжающих за рубеж с целью туризма в ущерб внутреннему туристскому потоку; снижению внутренних и въездных туристских потоков, что повлечет за собой сокращение экспорта услуг, а также налоговых и иных поступлений  в бюджетную систему России; снижению уровня занятости населения в сфере туризма и смежных отраслях, уменьшению доходов населения и повышению социальной напряженности. С учетом изложенного можно сделать вывод об актуальности и обоснованной необходимости сохранения активной роли государства в решении сформулированных в настоящей Концепции задач с использованием программно-целевого подхода.

Концепция федеральной целевой программы «Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2019 - 2025 годы)»