Максим Орешкин: Новый законопроект о контроле и надзоре позволит избежать бесконечных проверок одних и тех же требований

Министр экономического развития РФ Максим Орешкин представил на Парламентских слушаниях в Госдуме законопроект о реформе контрольно-надзорной деятельности.

Максим Орешкин: Добрый день уважаемые коллеги!

Мы собрались с вами в Государственной Думе в историческом центре Москвы. Неподалеку от нас находится одно очень известное здание. Это Большой театр. Как и любой другой объект, его проверяют контрольно-надзорные органы. Как вы думаете, кто проверял его в этом году больше всех? В ответ сразу же напрашивается Министерство культуры, но это не так. Только за последний год театр дважды проверял Росздравнадзор. Объясню, почему. В театре есть процедурный кабинет, где оказывается первая помощь сотрудникам, и, следовательно, есть лицензии на обращение лекарственных средств и осуществление медицинской деятельности. Именно это и проверял Росздравнадзор, и не просто проверял: театру был выписан штраф в 150 тысяч рублей. Подчеркну, что Росздравнадзор действовал правомерно и в пределах своих полномочий: есть лицензия, есть определенные требования, которым надо соответствовать, есть план проверок и так далее. Но все мы понимаем, что несмотря на обоснованность и правомерность проверки на практике она была не нужна, потому что риск причинения вреда в процедурном кабинете театра минимален.

В этом примере как в зеркале видны проблемы действующей системы контрольно-надзорной деятельности. Именно эти проблемы мы и пытались решить законопроектом о контроле и надзоре, который подготовило Минэкономразвития.

Теперь постараюсь коротко рассказать вам, о чем он, сформулировав несколько основных вопросов.

Первый вопрос простой: а для чего проводится проверка?

Сейчас мотивация контролеров сводится к тому, чтобы найти нарушение, отфиксировать его и наложить штраф. Само взаимодействие проверяющих с проверяемыми ведется с позиции силы: будь то бизнес или бюджетное учреждение, они заведомо во всем виноваты, не разобрались в требованиях, не отстояли в суде свою правоту. При этом не берутся в расчет ни существующие риски, ни тяжесть нарушений, ни размер причиненного вреда.

Это хорошо видно на примере с Большим театром. Или другой пример, на этот раз тоже с зданием, которое находится неподалеку. Это ЦУМ. Туда с проверкой приходил Роструд. Были выявлены нарушения: нашли неправильно оформленные кадровые документы, технические ошибки в заполнении трудовых договоров и так далее. И вновь подконтрольный объект был оштрафован за незначительные нарушения, просто потому, что таково требование закона.

Законопроектом мы создаем принципиально иную систему мотивации контрольно-надзорных органов. Мы уходим от «палочной» системы, при которой главным показателем хорошей работы контролера является количество проведенных проверок и наложенных штрафов. Теперь  основным показателем результативности и эффективности станет снижение ущерба охраняемым законом ценностям. При таком подходе контролеры уже не пойдут с проверкой в Большой театр и ЦУМ только для того, чтобы достичь формальных показателей и заполнить отчет.

С вопросом о мотивации контролеров тесно связан вопрос об основаниях для проведения контрольных мероприятий. Как определить, куда выходить с проверкой, а куда можно не выходить?

Действующее законодательство ответа на этот вопрос не дает: выходить с проверкой можно везде на усмотрение контролера. И это мы тоже хорошо видим на примере с проверками Росздравнадзора в Большом театре и Роструда в ЦУМе. При этом Росздравнадзор в рамках контроля за осуществлением медицинской деятельности провел 2600 плановых проверок в год. Ежегодный охват поднадзорных субъектов плановыми проверками составляет всего 3%. В такой ситуации приходить с проверкой в Большой театр – это не что иное как трата ресурсов, которой вполне можно было бы избежать, если бы не требования законодательства. У Роструда с учетом огромного количества поднадзорных субъектов охват плановыми проверками еще меньше: всего 0,2% в год.

Законопроектом предусмотрено создание полноценного института оценки и учета рисков. В соответствии с ним интенсивность проведения проверок должна увязываться только с рисками причинения вреда охраняемым законом ценностям. Туда, где эти риски минимальны, как в случае с медицинской деятельностью Большого театра или с проверкой Роструда в ЦУМе, контролеры планово вообще ходить не будут. Первые шаги к внедрению риск-ориентированного подхода уже сделаны. В прошлом и этом годах были приняты постановления Правительства, устанавливающие критерии и категории риска по отдельным видам контроля для ведомств первопроходцев, в том числе ими стали Росздравнадзор и Роструд. В результате в отношении объектов низкой категории риска не будут проводиться плановые проверки, а контрольные органы правомерно смогут сконцентрировать свои ресурсы на объектах действительно высокого риска. Например, Роструд будет ходить в ЦУМ реже, чем раз в шесть лет, да и то только за счет большого количества занятых в этом магазине (около 2000 человек).

Наверное, ключевой вопрос к системе контроля и надзора: а что проверяется в ходе проверок? И здесь ответ на текущий момент тоже будет неутешительный: проверяют у нас обязательные требования к процессам с низкой контролепригодностью, причем несколько контролеров иногда проверяют одно и то же. Кроме того, требований так много и они так запутаны, что организациям, чтобы просто разобраться в них, нужен отдельный юрист. В связи с этим многие нарушения допускаются скорее по незнанию, а не по злому умыслу.

В качестве примера снова можно привести Большой театр. Роспотребнадзор провел там внеплановую выездную проверку по жалобе потребителя на оказание театральных услуг. Нарушение было выявлено по части 1 статьи 32 закона о защите прав потребителей, в соответствии с которой процитирую: «Потребитель вправе отказаться от исполнения договора о выполнении работ (оказании услуг) в любое время при условии оплаты исполнителю фактически понесенных им расходов, связанных с исполнением обязательств по данному договору». Но все мы помним, что на каждом билете в кино и театр написаны совершенно иные слова о возможности возврата билета только в случае отмены, замены или переноса представления. Получается, что публичная оферта противоречит нормам закона, и каждый потребитель вынужден отстаивать свои права частным образом жалобами в Роспотребнадзор.

Или другой пример с ЦУМом, на этот раз – с проверкой в рамках пожарного надзора. По итогам этой проверки МЧС выявило ряд нарушений. Для их устранения требуется изменение системы вентиляции, расширение выходов, изменение планировок, проемов в перекрытиях и другие. Но этот объект наверняка реконструировался со всеми необходимыми разрешениями, проводилась процедура приемки работ и ввода объекта в эксплуатацию. Получается, что МЧС проверяет требования, которые должны были проверяться ранее в рамках строительного надзора Ростехнадзора, а для того, чтобы устранить нарушения, абсолютно правомерно предъявляемые контролерами, необходимо минимум на несколько месяцев прекратить деятельность на уже работающем объекте. В этом случае ущерб начинается с убытков бизнеса, снижения доходов бюджета, а заканчивается репутационными рисками столицы, ведь это и популярный туристический объект тоже.

Большинства проблем можно было бы избежать, если бы осуществлялась качественная оценка «на входе», а в рамках контрольно-надзорной деятельности проводились профилактические мероприятия, направленные на разъяснение обязательных требований. Первоочередные профилактические меры год назад были закреплены в действующем законодательстве. В законопроекте система профилактики получает дальнейшее развитие.

В частности, законопроектом предусмотрено, что все акты, устанавливающие обязательные требования по каждому виду контроля, систематизируются и размещаются на сайте контрольного органа. Отсутствие акта на сайте означает невозможность проверки содержащихся в нем требований. Стоит подчеркнуть, что перечни этих актов для каждого вида контроля должны быть свои и не должны пересекаться. Это позволит избежать ситуации, когда разные контролеры проверяют одни и те же требования.

Кроме того, вводятся чек-листы, которые соберут в себе только самые важные и рисковые требования, применяемые именно к этой категории подконтрольных субъектов. При проведении контрольных мероприятий инспекторы не смогут выходить за рамки этих чек-листов. Таким образом, проверяемые требования становятся все более адресными и сфокусированными на рисках.

Вместе с тем мы понимаем, что этих точечных мер недостаточно. Массив проверяемых в ходе проверок обязательных требований накапливался десятилетиями, и сократить их количество только за счет списков нормативных актов и чек-листов не получится. Поэтому мы предлагаем более радикальные меры. В частности, в законопроекте можно установить запрет на проверку требований, принятых до 2010 года, то есть до введения процедуры оценки регулирующего воздействия. Аналогичная норма с 1 июля 2017 года действует в отношении требований, установленных актами советского периода. Действовать можно по такой же схеме: дать контрольным органам 3 года на инвентаризацию требований и перенос их в более поздние акты с проведением в отношении них процедуры оценки регулирующего воздействия. Те требования, которые не будут перенесены в этот срок, проверять будет нельзя. Если это предложение будет поддержано, оно может быть включено в законопроект ко второму чтению.

И наконец, завершающий вопрос к системе контроля и надзора: на основании каких данных принимаются решения? Сейчас контрольно-надзорные органы собирают отчетность, однако эта отчетность в текущем виде непригодна для реализации контрольных функций. Приведу еще один пример. Департамент торговли и услуг Москвы пришел в ЦУМ с плановой проверкой по лицензионному контролю за розничной торговлей алкоголем. Однако на момент проведения проверки действие лицензии было прекращено. Получается, что проверка проводилась совершенно впустую.

Здесь налицо проблема с эффективными механизмами работы с данными. Вместе с тем, эти механизмы играют огромную роль в развитии контрольно-надзорной деятельности. За счет грамотной систематизации и анализа актуальных данных контролеры смогут предотвращать риски еще до того, как они приведут к негативным последствиям, и вообще не проводить проверки. Открытость проверяемых в обмен на доверие контролеров и снижение административного бремени - эта та целевая модель, к которой мы должны стремиться и законопроект позволяет нам сделать ряд важных шагов в этом направлении. Мы предлагаем зафиксировать матрицу форм и мероприятий контроля, которые позволят решать самый широкий круг задач с использованием современных технологий. При этом подробно описываются не только все процедуры, но и  гарантии прав подконтрольных субъектов. Таким образом, законопроект не просто устраняет пробелы в действующем регулировании и отвечает на вопросы сегодняшнего дня, но и задает вектор развития системы контроля и надзора в долгосрочной перспективе.

В завершение своего выступления я хотел бы сейчас обратиться с этой трибуны ко всем присутствующим на слушаниях: к депутатам и должностным лицам органов исполнительной власти, к предпринимателям и работникам бюджетных организаций, к экспертам и представителям науки. Мы готовили законопроект о контроле и надзоре почти три года. За это время было сломано немало копий. Были получены сотни замечаний и предложений, проект несколько раз переделывался и наконец дошел до обсуждения в Государственной Думе. Министерство экономического развития – не единственный автор законопроекта. Он разработан нами совместно. Спасибо вам за то время, которое вы потратили, за те идеи, которые вы вложили, за то понимание, которое позволило нам найти компромиссные решения сложнейших вопросов. Прошу вас продолжить нашу совместную работу для того, чтобы наш общий законопроект стал нашим общим законом.

Источник: Минэкономразвития РФ.